Опитът на Центъра за съзидателно правосъдие (2020-2022)
Доброто управление на общността предполага грижа за хората, добри условия за живот и висок жизнен стандарт. Публичните институции и местната власт следва да се грижат за местната общност, да се ръководят от интересите на гражданите, да защитава техните интереси, да изразходват прозрачно публичните средства и да се отчита пред гражданите за своите действия.
Прозрачността и отчетността са значими за свободното информиране на гражданите и за ограничаване на възможностите за корупционни практики. Законодателят е приел специална правна норма (Закон за достъп до обществена информация/ЗДОИ), която дава възможност на гражданите да получат информация, свързана с обществения живот, за да могат да си съставят собствено мнение за дейността на публично правни субекти и организации.
Активното използване на достъп до обществена информация може да бъде обобщено в цифри. Подадени са общо 94 заявление по ЗДОИ, от които 53 са с предмет информация за проведени обществени поръчки. От получените отговори, 48 са в обем „пълен достъп“, по 5 е предоставен „частичен достъп“ и за 5 има постановен „отказ“.
Повече от 1000 единици документи са получени по електронен път в отговор на подадени заявления по ЗДОИ. Осъществен е „преглед на място“ (Община Разград, Ученическо общежитие гр. Разград, АПИ/Областно пътно управление гр. Разград) на повече от 3000 единици документи.
Десетки са случаите, когато задължените субекти не действат в съответствие с принципите на добрите управленски практики и прозрачност, като отказват предоставянето на обществена информация. Постановените откази (в преобладаващата част) са относно информация за изразходване на публични средства в големи размери. Сдружение „Център за съзидателно правосъдие“ участва в съдебни дела по Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) във връзка с прилагането на ЗОП. Център за съзидателно правосъдие подава заявления до кметове на общини до публични институции и организации с търсене на обществена информация в Област Разград.
Могат ли гражданите да се информират как се харчат европейските пари в България?
1. С жалба пред АС Разград Център за съзидателно правосъдие оспорва Заповед на кмета на община Разград, с която е отказан достъп до обществена информация за получените и изразходвани средства по проекти, финансирани от Европейския съюз. Поискана е обществена информация за „периода от 01.01.2019 г. – 31.12.2019 г. и до момента (б.а.11.09.2020г.)“. Информацията се отнася до 14 проекта с финансиране от 4 оперативни програми на Европейския съюз и Фонд „Земеделие“. В съдебното решение се казва, че е основателен отказът да се предостави и останалата поискана информация (договори, платежни документи, приемо-предавателни протоколи/стокови разписки, гаранционни карти, сертификати и други). „Очевидно е, че се касае до документите, обосноваващи разходите за стоки и услуги по посочените проекти. Плащанията на тези разходи се извършват от изпълнителите на проектите, съответно те създават, получават и съхраняват поисканите документи. Това е причината ответникът да посочи, че поисканата информация не е налична в администрацията на Община – Разград.” В съдебния акт е посочено, че за сключените договори между Община – Разград и изпълнителите (б.а. на проекти) те „се публикуват в Регистър на обществените поръчки, който съгласно чл. 36, ал. 7 от Закона за обществените поръчки е публичен и достъпът до информацията в него е безплатен и свободен.“ Цитираната в съдебното решение правна норма влиза в сила от 01.01.2020г.[1] и обхваща само част от периода, обект на съдебен контрол. Относно поисканата обществена информация за 2019г. не може да се приложи новоприетата норма в ЗОП за публичност на информацията. През цялата 2019г. е нямало публичен регистър на обществените поръчки. Следователно посоченият аргумент е относим само отчасти към правния спор. Административен съд Разград (адм.д. № 188/2020г., съдия Светла Робева) отхвърля жалбата с мотив, че поисканата информация не е налична в администрацията на Община Разград и съществува публичен регистър на обществените поръчки, без да събере доказателства за твърдението на местната власт.[i] Правният спор не е изяснен от фактическа страна от съдебния състав, който проявява субективна преценка.
Десет години по-късно съдебната практика в Лудогорието направи обратен завой.
С напълно идентичен предмет на съдебно дело (адм.д. № 31/2010г.), Административен съд Разград уважава жалбата и се произнася с напълно противоположно решение.[ii]
2. Център за съзидателно правосъдие спечели дело срещу община Разград.
Център за съзидателно правосъдие оспорва решение на кмета на Община Разград, с което е отказал достъп до обществена информация за сключен договор и заплатени суми с „G&D electro group“ ООД, гр.Варна, във връзка с изградено ефектно осветление на обществени сгради в центъра на града. В мотивите на отказа се твърди, че търсените документи не биха дали възможност на Център за съзидателно правосъдие да си състави информирано мнение за дейността на Община Разград, тъй като резултатите от изпълнението на договорите са публични, популяризирани и видими за общността, и че правото на достъп до информация не може да засяга правата и доброто име на други лица. С узнаването на търговските практики на дружеството можело да се застрашат интересите му и да се доведе до нелоялна конкуренция. Същото становище са заявили и от ”G&D electro group“ ООД, сочейки че исканите данни представляват търговска тайна, като изразили несъгласие Община Разград да предостави поисканата информация. АС Разград се произнася с решение (адм.д. № 34/2021г.), с което отменя отказа с мотивите, че е постановен в противоречие с материалния закон и преследваната от него цел.[iii] Исканата информация касае договорни отношения между Община Разград, като възложител и „G&D electro group“ ООД, като изпълнител. Магистратите посочват, че достъп до обществена информация може да се откаже, когато тя засяга интересите на трето лице и то изрично е отказало предоставянето й, освен в случаите на надделяващ обществен интерес. „… когато е налице надделяващ обществен интерес, другите две предпоставки губят своето прекратяващо действие и е налице задължение да се предостави исканата информация“, пише съдът. В съдебното решение се отбелязва, че не представляват „производствена или търговска тайна“ факти, информация, решения и данни, свързани със стопанска дейност, чието запазване в тайна е в интерес на правоимащите, но е налице надделяващ обществен интерес от разкриването й. Община Разград е задължен субект по чл.3, ал.1 от Закона за достъп до обществена информация и следва да осигурява достъп до данни, свързани със сключените от нея договори.
3. Центърът за съзидателно правосъдие подава по две напълно идентични заявления пред Агенция „Пътна инфраструктура“ (АПИ) искане за предоставяне на обществена информация – договори за изпълнение на ремонта, приложенията към него, както и всички документи за изплатени суми, включително фактури, платежни нареждания, кредитни и дебитни известия към фактура, протокол за откриване на строителна площадка и за определяне на строителна линия и ниво на строежи на техническа инфраструктура, констативен акт за установяване годността за приемане на строежа и анекс към договор. АПИ отказва и по двете заявления да предостави документи за изплатени суми по договорите. Следва съдебно обжалване на двата частични отказа пред Административен съд Разград. Два различни съдебни състава се произнасят по двете дела с напълно противоположни решения, независимо от пълната идентичност на заявленията, предмета на делото, доказателствата и постановените частични откази.
Приключил основен ремонт на отсечка от пътя от Ж.П. гара Разград до Ж.П. прелез на път за с. Дянково е причина за съдебен контрол на отказ на заявление по ЗДОИ. Заведено е съдебно дело пред Административен съд в Разград срещу отказ за информация за фактурите, банковите бордера, кредитните и дебитни известия за извършените плащания. В решението на Председателя на АПИ е посочено, че част от исканите документи (фактури, платежни нареждания и кредитни и дебитни известия) представляват данъчна информация, поради което разкриването им става според Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Исканата информация засяга стопанската дейност на търговец и представлява „търговска тайна“ по смисъла на Закона за достъп до обществена информация, а заявителят не е обосновал надделяващ обществен интерес от разкриването й. На посочените основания е отказан достъп до счетоводната документация. За поисканите договори, анекси и прочее АПИ уведомява, че те не са създадени и не се съхраняват в агенцията. Административен съд в Разград (решение по адм.д. № 160/2021г., съдия Светла Робева),[iv] отхвърля жалбата, с мотивите, че АПИ не е била длъжна да представя копия от материалните носители, удостоверяващи извършените плащания. „…информацията по т. 3 от заявлението, съдът намира, че същата е била предоставена на заявителя. Ответникът е описал какви фактури са били издадени по договора, посочил е изплатените суми, датите и начина на плащане. При това не е бил длъжен да представя копия от материалните носители, удостоверяващи извършените плащания.“ Съдебното решение противоречи на трайната съдебна практика на Върховен административен съд и Административен съд Разград.
4.Център за съзидателно правосъдие спечели дело срещу Агенция „Пътна инфраструктура“. Извършените ремонтни дейности на пътя между село Каменово и Кубрат (2019 – 2020 година) са причина за съдебния контрол на отказ на заявление по Закона за достъп до обществена информация. Административен съд Разград (адм.д. № 193/2021г., съдия Ива Ковалакова-Стоева)[v] уважава жалбата и отменя частичния отказ с мотиви: „Съгласно разпоредбата на § 1, т. 5, б. „е“ от ЗДОИ не представляват „производствена или търговска тайна“ факти, информация, решения и данни, свързани със стопанска дейност, чието запазване в тайна е в интерес на правоимащите, но е налице надделяващ обществен интерес от разкриването й. До доказване на противното обществен интерес от разкриването е налице (курсив на автора), когато тя е свързана със страните, подизпълнителите, предмета, цената, правата и задълженията, условията, сроковете, санкциите, определени в договори, по които едната страна е задължен субект.“ Наличието на надделяващ обществен интерес се предполага по силата на закона в тези случаи и заявителят няма задължение да го доказва, противно на приетото от административния орган, пише още в съдебното решение.
Агенция „Пътна инфраструктура“ е задължен субект по чл. 3, ал. 1 от ЗДОИ и следва да осигурява достъп до информацията, свързана със сключените от нея договори, освен ако в хода на административното производство са събрани достатъчно годни доказателства, с които по категоричен начин е оборена въведената законова презумпция, отбелязва съдът. По делото не са събрани доказателства в тази посока. Съдът приема, че няма пречки да се предостави информация за изпълнителите, предмета и цената на фактурираните ремонти и поддържащи дейности (без начислените данъци), както и за извършените плащания (без посочените банкови сметки в платежните документи). Посочените данни не са защитена данъчна информация (чл. 72, ал. 1 от ДОПК). Оспореният отказ е отменен, като незаконосъобразен. Преписката да бъде върната на АПИ за ново произнасяне съобразно дадените от съда указания. Поисканата информация е предоставена на заявителя в изпълнение на съдебното решение.
5. Център за съзидателно правосъдие спечели дело срещу Ученическо общежитие гр. Разград.
С жалба пред Административен съд Разград, Център за съзидателно правосъдие оспорва мълчалив отказ на директора на Център за подкрепа на личностно развитие – Ученическо общежитие гр. Разград да предостави обществена информация за проведена процедура по ЗОП. Административен съд Разград отменя мълчаливия отказ (адм.д. № 121/2021г., съдия Марин Маринов)[vi] с мотивите „след като с процесното решение административният орган не се е произнесъл в този смисъл по раздел I, т. 4 от Заявление за достъп до обществена информация изх. № Ц-20 от 31.03.2021 год., се е формирал мълчалив отказ на административния орган по тази част от заявлението. Съгласно чл. 38 от ЗДОИ задълженият административен орган е длъжен да се произнесе с решение с предвидените от закона реквизити“ Последва ново произнасяне и заявената обществена информация е предоставена в пълен обем.
6. Център за съзидателно правосъдие спечели съдебно дело срещу Министерство на образованието и науката.
Център за съзидателно правосъдие подаде заявление по ЗДОИ, с което иска от Министерство на образованието и науката информация относно изплатени суми по договор с избрания за изпълнител на ремонтни работи в сградата, терена и прилежащата среда на ПГИ „Робер Шуман“ гр. Разград. Главният секретар на МОН отказва предоставянето на информация с мотивите „одобрените проекти за ремонт на училищни сгради са документи, които не трябва да са достояние на широка общественост, тъй като заради сигурността на учениците училищата са обекти с ограничен достъп. Рисковано е информацията за входовете, изходите, инсталациите, достъпността и противопожарните системи, каквито се съдържа в одобрените проекти и в актовете за приемане на строителството, да се предоставят на частноправни субекти, които биха могли да я използват, или да разпространяват безконтролно, създавайки вероятност тя да попадне в ръцете на терористични организации.“ Комично звучат мотивите за отказ с оправдание за терористични организации, които нямат нищо общо с предмета на търсена информация по ЗДОИ (платежни документи). Административен съд Разград отменя решението (адм.д. №270/2021г., съдия Ива Ковалакова-Стоева),[vii] с което е отказан достъп до поисканата обществена информация и приема, че няма пречки да се предоставят исканите документи, съдържащи информация за изпълнителите, предмета и цената на фактурираните услуги и ремонтни дейности, както и за извършените плащания по тях.
7. Център за съзидателно правосъдие спечели съдебно дело срещу община Кубрат.
С жалба пред Административен съд Разград, Център за съзидателно правосъдие оспорва Заповед на кмета на Община Кубрат, с която в проведен конкурс за предоставяне на външен доставчик управлението на социална услуга в общността „Дневен център за пълнолетни лица с увреждания“ в гр. Кубрат, на първо място е класиран друг кандидат. Административен съд Разград (адм.д. № 128/2020г., съдия Марин Маринов)[viii] отменя заповедта на кмета на гр. Кубрат с мотивите, че следва по аналогия да се приложи разпоредбата на чл. 70, ал.7 от ЗОП, според която на кандидатите трябва да се осигури достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при оценяването на всеки кандидат. Съдът намира, че възложителят не е сторил това и отменя оспорената заповед.
8. Център за съзидателно правосъдие спечели съдебно дело срещу община Разград.
Център за съзидателно правосъдие оспорва с жалба пред Административен съд Разград Заповед на заместник-кмета на община Разград, с която друг кандидат е определен за спечелил проведена конкурсна процедура за възлагане на социална услуга в общността: Звено „Майка и бебе“ в град Разград. Противно на многобройните доказателства за съществени нарушения, Административен съд Разград (адм.д. № 158/2020г., съдия Светла Робева)[ix] намира оспорването за недоказано и отхвърля жалбата. Върховен административен съд (решение по адм.д. № 161/2021г.)[x] след касационно обжалване връща делото за ново разглеждане от друг състав на съда. Административен съд Разград отменя оспорваната заповед при повторно разглеждане (адм.д. № 97/2021г., съдия Ива Ковалакова-Стоева),[xi] като уважава оплакванията на сдружението за допуснати сериозни нарушения в конкурсната процедура, включително и за наличие на данни за конфликт на интереси на председателя на конкурсната комисия, че предложението на спечелилия кандидат не отговаря на нормативно обявените условия и обявените изисквания на възложителя, че оценяването е извършено без да има предварително утвърден и обявен начин за това.
В резултат на придобития опит от търсене на обществена информация може да се направи извода, че често публичноправните субекти отказват предоставяне на обществена информация, основно свързана с разходване на публични средства, включително и в резултат на проведени процедури по ЗОП.
В преобладаващата част отказите за предоставяне на обществена информация са необосновани или неправилно и незаконосъобразно мотивирани. Има и случаи на комични и нелогични мотиви, например „терористичната опасност“, „терористични организации“. Подобно поведение на задължените субекти по ЗДОИ може да бъде обяснено с липсата на инстанционен контрол при съдебно оспорване пред административните съдилища, чиито решения са окончателни и не подлежат на обжалване. Недостатък е невъзможността за упражняване на двуинстанционен съдебен контрол, въведена с промяната в законодателството от 2018г. Друга вероятна причина е отсъствието на ефективен административен контрол над актовете на ръководителите на институциите и общините, което засилва чувството на безнаказаност. Трета причина е липсата на персонална отговорност при присъждане на съдебни разноски, които се плащат от бюджета на институциите, т.е. от гражданите. Недобросъвестният ръководител не е притеснен от съда, който присъжда разноските на спечелилата страна в спора.
Ярка индикация за ограничени възможности за ефективно гражданско участие в държавното управление са отказите за предоставяне на обществена информация и възможността тя да бъде получена и популяризирана сред обществеността. Липсата на втора инстанция за съдебен контрол (необжалваемост) на съдебните актове по ЗДОИ увеличава възможностите за съществуване на корупционни практики в различните институции и местната власт.
[1] Чл.36 (7) (Нова – ДВ, бр. 102 от 2019 г., в сила от 01.01.2020 г.) Регистърът е публичен и достъпът до информацията в него е безплатен и свободен.
[i] Решение на АС Разград по адм.д. № 188/2020г.
[ii] Решение на АС Разград по адм.д. № 31/2010г.
[iii] Решение на АС Разград по адм.д. № 34/2021г.
[iv] Решение на АС Разград по адм.д. № 160/2021г.
[v] Решение на АС Разград по адм.д. № 193/2021г.
[vi] Решение на АС Разград по адм.д. № 121/2021г.
[vii] Решение на АС Разград по адм.д. № 270/2021г.
[viii] Решение на АС Разград по адм.д. № 128/2020г.
[ix] Решение на АС Разград по адм.д. № 158/2020г.
[x] Решение на ВАС по адм.д. № 161/2021г.
[xi] Решение на АС Разград по адм.д. № 97/2021г.