Изразяваме положително становище на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за защита от домашното насилие (ЗИД на ЗЗДН), подготвен от Министерство на правосъдието.
Домашното насилие, като нов социален феномен в световен мащаб, има много динамична структура и развитие. В България през последните няколко години се засили институционалния интерес към тормоза в семейството на национално ниво. С всяка измината година се увеличават пострадалите от домашно насилие в България по оценка на авторитетни европейски институции, което е потвърждава и от проведени изследвания на общественото мнение у нас (2016г.-2019г.).
Повече от 15 години след приемане на закона за защита от домашното насилие в България, е необходим преглед на нормативната уредба, като се анализират променените обществени отношения и натрупания опит на институциите и юридическите лица с нестопанска цел. Ще се спрем само на някои от новите предложения за промени в ЗЗДН, които са съществени за функциониране на системата за противодействие на домашното насилие в България.
Относно „Глава първа „а“
Национална комисия за превенция и защита от домашното насилие
Специално ще се спрем на чл.6а (7) Дейността на Националната комисия се осигурява организационно от Министерството на вътрешните работи.
Мотиви: От Министъра на вътрешните работи е поискана в писмен вид информация за дейността на МВР относно прилагане на ЗЗДН и от областни дирекции на министерство на вътрешните работи в 28 областни административни центрове в България, на основание закона за достъп до обществена информация. От вътрешното министерство е потърсена информация за изготвени доклади, отчети, анализи, проучвания, изследвания, обобщения, справки, протоколи или други документи; от Главна дирекция „Национална полиция“ (ГДНП) – резултати от осъществени и текущи проектни инициативи, свързани с домашното насилие и насилие, основано на полов признак/полово обусловено насилие; от Дирекция „Национална система 112“ – брой постъпили сигнала за домашно насилие, от кое населено място и към коя/кои институция/и са насочени за разрешаване; от 28 областни дирекции на вътрешните работи в 28 областни административни центрове, на база приложена таблица в структуриран вид по години за периода 2015-2018г., както и до 31.08.2019г.
При анализ на получения отговор от МВР на заявлението, може да се заключи, че най-пълна и подробна е предоставената информация от Дирекция „Национална система 112“, последвана частично от Главна дирекция „Национална полиция“. Заслужва да се отбележи професионалната реакция на всички директори на ОДМВР, които са отговорили бързо и в срок на заявлението. От отговора на МВР не става ясно защо дирекция „Анализи и политики“ в същото министерство не създава анализи и други аналитични документи по темата за превенция на домашното насилие, след като Министърът на вътрешните работи е отговорен всяка година да изготвя Националната програма за превенция и защита от домашно насилие в България (чл.3 от ППЗЗДН). С основание може да бъде зададен въпрос как министърът на вътрешните работи планира политики, дейности и мерки за превенция и защита от домашното насилие при липса на анализ за реализирани програми до момента. С какви аргументи и научни данни министърът на МВР предлага на Министерски съвет за одобрение Националната програма за превенция и защита от домашно насилие в България, остава неясно.
Отсъствието на единна система за проверка на информацията, анализ и сравнение на данните в МВР поражда и редица въпроси, част от които са зададени по ЗДОИ. В становище от Главна дирекция „Национална полиция“ е отказано с обща формулировка да се предостави исканата информация, а именно „доклади, отчети, анализи, проучвания, изследвания, обобщения, справки, протоколи или други документи“. Става ясно от отговора, че Главна дирекция „Национална полиция“ не изготвя ежегоден доклад за характерните и специфични прояви на домашно насилие в България, въпреки съществуващо нормативно задължение.
Важно е да се отбележи, че повече от една трета (10) от всички областни дирекции на МВР са отговорили положително относно прилагане на Инструкция № Iз-2673/10.11.2010 г. за реда за осъществяване на взаимодействието между органите на Министерството на вътрешните работи и на Министерството на труда и социалната политика при защита от домашно насилие, в предоставените решения за достъп до обществена информация, конкретно на т.9, т.10, т.11 и т.12 от Заявлението (изх.83-1/08.09.2019г.). В становището на Главна дирекция „Национална полиция“ е посочено, че МВР не прилага Инструкция № Iз-2673/10.11.2010 г. за реда за осъществяване на взаимодействието между органите на Министерството на вътрешните работи и на Министерството на труда и социалната политика при защита от домашно насилие.
Важна стъпка е създаването на Национална комисия за превенция и защита от домашното насилие, като специализиран постоянно действащ колегиален орган за осъществяване на държавната политика по превенция и защита от домашното насилие към Министерски съвет. За да се вземе най-доброто решение, при създаването на нов орган към Министерски съвет, е необходимо да се анализира съществуването на подобни структури, които имат сходен предмет на дейност. Необходимо е да се разгледат съществуващите институции в България в общия контекст за подкрепа на пострадали от домашно насилие, трафик на хора и престъпления.
В момента съществува Национална комисия за борба с трафик на хора към Министерски съвет, създадена на основание на едноименния закон. Националната комисия за борба с трафика на хора определя и ръководи прилагането на националната политика и стратегия в областта на противодействието на трафика на хора. Националната комисия координира взаимодействието между отделните ведомства и организации по прилагането на закона; работи за предотвратяване на трафика на хора и за защита, възстановяване и реинтеграция на жертвите на трафик. Национална комисия за борба с трафик на хора има администрация от 10 човека през 2021г.
Националният съвет за подпомагане и компенсация на пострадали от престъпления е създаден към министъра на правосъдието по силата на Закона за подпомагане и финансова компенсация на пострадали от престъпления. Към Националният съвет за подпомагане и компенсация на пострадали от престъпления по силата на Закона за подпомагане и финансова компенсация на пострадали от престъпления е създадена Експертна комисия за подпомагане на дейността му. Организационно и експертно дейността на Националния съвет се подпомага от Министерство на правосъдието.
В момента конкурсите за финансиране на дейности в изпълнение на Националната програма за превенция и защита от домашното насилие се организират от Министерството на правосъдието, което има сериозен административен опит през последните 10 години. В резултат на професионалната работа е създаден добър експертен потенциал от служители на Министерството на правосъдието, дирекция „Взаимодействие със съдебната власт.“
При разглеждане на трите нормативни акта, които са насочени към оказване на подкрепа на пострадали от престъпления, трафик на хора и домашно насилие, е важно да се планира как да се подобри интегрирането на трите закона и да се усъвършенства взаимодействието между техните администрации.
Министерството на правосъдието има необходимия капацитет да продължи да бъде домакин на дейностите за подкрепа на пострадалите и извършителите на домашно насилие в изпълнение на Закона за защита от домашното насилие. Съществуващата дирекция „Взаимодействие със съдебната власт“ е правилно и подходящо да бъде администрация (в рамките на един отдел до 10 човека) и да осигурява организационно Национална комисия за превенция и защита от домашното насилие. Предлагаме да се обособи нов отдел в дирекция „Взаимодействие със съдебната власт“ в Министерство на правосъдието (което в момента е в ход).
Министерството на правосъдието е цивилен политически орган, който осъществява държавната политика в областта на правораздаването, пенитенциарната система и взаимодействието със съдебната власт. Поради това и Министърът на правосъдието председателства заседанията на Висшия съдебен съвет, който е кадрови орган на съдебната система. В ежедневната си работа експертите от Министерството на правосъдието взаимодействат със съда и прокуратурата, като част от съдебната власт. Ролята на съда е определяща при съдебна защита от домашното насилие и се очаква да се засили участието на прокуратурата при преследване на извършителите. Важен аргумент е близкото разстояние на сградата на Министерство на правосъдието и на Министерски съвет, което улеснява ежедневните контакти и връзки с институции и неправителствени организации.
Ако се приеме направеното предложение Националната комисия за превенция и защита от домашното насилие да бъде осигурявана организационно и да се намира в сграда на МВР, би имало три отделни структури, които оказват подкрепа на пострадали – с три различни администрации, институционални връзки и специфичен профил.
На практика се създава познат административен модел: орел, рак и щука. Национална комисия за превенция и защита от домашното насилие ще бъде в сграда на Министерство на вътрешните работи и ще се осигурява организационно от МВР. Националният съвет за подпомагане и компенсация на пострадали от престъпления се намира в сграда на Министерство на правосъдието и се осигурява организационно от МП. Националната комисия за борба с трафик на хора е автономен орган (в държавен имот) към Министерски съвет на директно подчинение.
Систематично мястото на трите институции за подкрепа и защита на пострадалите е в Министерството на правосъдието, като най-компетентен орган и същевременно с цивилен профил.
Предложение за редакция на чл.6а (7) Дейността на Националната комисия се осигурява организационно от Министерство на правосъдието.
Създаването на нова структура в състав от командировани служители не е най-ефективен подход за структуриране на нова администрация. Подобен административен подход е временно решение и се прилага само в изключителни случаи, какъвто не е създаването на Национална комисия за превенция и защита от домашното насилие към Министерски съвет. Имаме опит при наблюдение прилагането на института на командироване в съдебната система, който е временно решение, за да замести липсата или бавно провеждани конкурси. Командироването на служители, които да работят в администрацията на Национална комисия за превенция и защита от домашното насилие към Министерски съвет, не е удачен и приемлив вариант. При командироване на служители се очаква да има край на командироването и пермаментно текучество на кадри. Във всички структури с командировани служители се наблюдава проблем с мотивацията за работа и с лидерството, което се поставя под въпрос.
Не подкрепяме предложението администрацията на Националната комисии за превенция и защита от домашното насилие да бъде от командировани служители.
Относно чл.6е Държавата създава условия за изпълнението на програми за превенция и защита от домашно насилие и програми, осигуряващи помощ на пострадалите лица.
Мотиви: Държавният бюджет на Република България се планира, приема и отчита за 12 календарни месеца, което е утвърдена световна практика при управление на държавни системи. „Чл. 12. (1) Държавният бюджет се съставя и се изпълнява за една бюджетна година. (2) Изпълнението на държавния бюджет започва от 1 януари и приключва на 31 декември.“ Необходима е сериозна държавна подкрепа на политиките за намаляване на домашното насилие в България и за неговото значително ограничаване, затова е важно да се планира на годишна база и да се отчита динамичното развитие.
Предложение за редакция на 6е: в (5) и (6) думите „тридогодишна“ да се замени с „едногодишна“
Относно чл.6ж (1) т.2 Консултативен център за пострадали от домашно насилие
Мотиви: Подкрепяме да се идентифицират и закрепят нормативно специализирани услуги за пострадали и извършители на домашно насилие, наравно с услугите за пострадалите. При дефиниране на нова услуга „Консултативен център за ….“ – е необходимо да включва пострадали и извършители на домашно насилие. Нашето предложение е наименованието да бъде „Консултативен център по проблемите на домашното насилие“, защото включва всички участници в процеса – пострадали, извършители, компетентни институции, местни власти;
Предложение за нова редакция на 6ж (1) т.2. „Консултативен център по проблемите на домашното насилие“. В чл.6 ж (3) да се добави след думата „пострадали“ изразът „и извършители.“
Относно Чл. 6и. Лице, извършило домашно насилие, се насочва по реда на чл. 21, ал. 3 към специализирана програма за преодоляване на агресията и справяне с гнева, която се заплаща от него. Програмата може да бъде част от специализирана услуга или да се предоставя самостоятелно;
Мотиви: Наименованието на нормативния акт е „Закон за защита от домашното насилие“, но същевременно основна причини за съществуване на социалния феномен са именно извършителите, което е неоспоримо. Необходимо е да се обоснове промяната в дизайна на сега съществуващия закон, като се посочат и достъпни статистически данни.
Липсват мотиви за създаване на нов текст относно възмездно (платено) участие на извършителите на домашно насилие в програми за справяне с гнева и агресията.
Не споделяме разбирането, че извършителите на домашно насилие е необходимо да заплащат на 100% участие в специализирани програми за справяне с агресията и гнева. Нашите наблюдения през последните 15 години показват сериозна съпротива за участие и липса на програми във всички 28 административни области. Те не могат да бъдат изключени от приложното поле на закона и да се планират изцяло възмездни услуги за тях, които да се заплащат на 100% от осъдените със съдебен акт извършители. Вярно е, че виновното поведение трябва да бъде санкционирано пропорционално на извършеното деяние. Но също така е вярно, че все още малка част от осъдените граждани за извършен акт на домашно насилие участват в специализирани програми доброволно. Още по-малка част завършват един пълен курс на една програма с определения брой минимум консултации, срещи и беседи.
Обективен факт е, че само в половината административни области в България се предлагат програми за пострадали и извършители на домашно насилие, което прави на практика трудно приложението на превантивната и наказваща функция на закона.
Специализирани програми съществуват в неповече от 10-15 административни области, където има активни неправителствени организации, които работят по програми за противодействие на домашното насилие, с финансиране основно от държавния бюджет чрез Министерство на правосъдието.
Необходимо е да се анализира и прецени обективно обществения интерес и практическото приложение на една принудителна мярка, която се очаква да бъде изцяло на 100% заплатена от един извършител.
За да се реализира възпитателен ефект, предлагаме да се започне на първи етап с алтернативни възможности за безвъзмезден общественополезен труд (30%-50% от общата стойност), с определени от съда параметри. Същевременно да се запази личното участие на извършителя в заплащане на част от специализираната програма (30%-50%). Нашето предложение е, нормативно да се закрепи извършителите на домашно насилие, с влязъл в сила съдебен акт, да участва възмездно, като заплащат част (например 30%) от сумата за подкрепа. Процедурата за участие на извършители в специализирани програми да се уреди в Правилника за прилагане на ПЗЗДН.
Предложение за редакция: Да отпадне изразът „която се заплаща от него“ и да се замени с израза „чието участие се урежда в Правилника за прилагане на закона.“
Нова редакция на Чл. 6и. Лице, извършило домашно насилие, се насочва по реда на чл. 21, ал. 3 към специализирана програма за преодоляване на агресията и справяне с гнева, чието участие се урежда в Правилника за прилагане на закона. Програмата може да бъде част от специализирана услуга или да се предоставя самостоятелно.
Публикуван на www.strategy.bg за обществено обсъждане